ΣτΕ 1610/2018 - Παράλειψη προαγωγής Πληρεξουσίου Υπουργού Α' στον βαθμό του Πρέσβεως - Αρμοδιότητα Υπουργού Εξωτερικών, έννοια και περιεχόμενο κατάδηλης υπεροχής

Αριθμός 1610/2018

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Γ΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 8 Μαρτίου 2018, με την εξής σύνθεση:
Αικ. Σακελλαροπούλου, Aντιπρόεδρος, Προεδρεύουσα, σε αναπλήρωση της Προέδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Δ. Εμμανουηλίδης, Μ. Τριπολιτσιώτη, Σύμβουλοι, Δ. Βανδώρος, Ε. Μελισσαρίδης, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Ν. Βασιλόπουλος.

[...]
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται από τον αιτούντα, Πληρεξούσιο Υπουργό Α' Τάξεως, η ακύρωση της παράλειψής του να προαχθεί στον βαθμό του Πρέσβη, η οποία εκδηλώθηκε με την προαγωγή στο βαθμό αυτό πέντε συναδέλφων του με το από .... προεδρικό διάταγμα ... .

3. Επειδή, στο άρθρο 93 του Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3566/2007 (Α΄ 117) ορίζεται ότι: “«1. Για την προαγωγή των υπαλλήλων του διπλωματικού κλάδου απαιτείται: α. … η. Από το βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄ στο βαθμό του Πρέσβεως συνολική οκταετής υπηρεσία στους βαθμούς του Πληρεξουσίου Υπουργού Β΄ και του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄, από την οποία τρία έτη, τουλάχιστον, στο βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄. 2. α. … ζ. Η προαγωγή από το βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄ στο βαθμό του Πρέσβεως ενεργείται, εφόσον υπάρχει κενή οργανική θέση, με διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Εξωτερικών». Περαιτέρω, στο άρθρο 94 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι: «1. … 2. Ως προακτέοι κρίνονται οι υπάλληλοι που έχουν, σε πολύ καλό επίπεδο τα ουσιαστικά προσόντα του ήθους, του χαρακτήρα, της αφοσίωσης στο καθήκον, της επιστημονικής και υπηρεσιακής κατάρτισης, της διοικητικής ικανότητας, της γνώσεως του αντικειμένου τους, της πρωτοβουλίας, δραστηριότητας και αποτελεσματικότητας, της ετοιμότητας στην αντιμετώπιση με ταχύτητα και ευστοχία, κάθε υπηρεσιακού θέματος, ώστε να ανταποκρίνονται, πλήρως, στις απαιτήσεις της υπηρεσίας για την άσκηση των καθηκόντων του ανώτερου βαθμού. 3. … 4. Οι προαγωγές από το βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Β΄ στο βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄ και από το βαθμό του Πληρεξουσίου Υπουργού Α΄ στο βαθμό του Πρέσβεως ενεργούνται κατ’ απόλυτη εκλογή. Αιτιολογία απαιτείται μόνο στην περίπτωση κατάδηλης υπεροχής υποψηφίου προς προαγωγή που παραλείπεται».

4. Επειδή, κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων, οι προαγωγές στο βαθμό του Πρέσβεως διενεργούνται μεν κατ' απόλυτη εκλογή, απαιτείται όμως σε κάθε περίπτωση σύγκριση όλων των υπαλλήλων, ώστε να προκρίνονται οι ικανότεροι. Προκειμένου να γίνεται η σύγκριση αυτή, πρέπει να τίθενται υπόψιν του αρμόδιου Υπουργού όλα τα αναγκαία υπηρεσιακά στοιχεία των κρινομένων, όπως προκύπτουν από τους οικείους υπηρεσιακούς φακέλους. Έτσι, αν στην πρόταση του Υπουργού Εξωτερικών για την έκδοση του περί προαγωγής διατάγματος ή σε άλλα έγγραφα της Διοικήσεως, στα οποία η πρόταση παραπέμπει, δεν παρατίθενται τα ανωτέρω στοιχεία, με αποτέλεσμα να μην προκύπτει ότι έγινε η απαραίτητη σύγκριση, η επιλογή είναι μη νόμιμη και ακυρωτέα. Αν, πάντως, προκύπτει ότι προηγήθηκε η εν λόγω σύγκριση, τότε η επιλογή των προαγομένων γίνεται με ευρεία διακριτική ευχέρεια της Διοικήσεως, και δεν απαιτείται ειδικότερη αιτιολογία, παρά μόνον αν υπάρχει κατάδηλη υπεροχή παραλειφθέντος υποψηφίου (βλ. ΣτΕ 476/2018, 2668/2017, 985/2007 επτ. κ.ά.).

5. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ο Υπουργός Εξωτερικών με το Π7ΓΕΝ-52408/25.11.2015 έγγραφο της ΣΤ1 Διεύθυνσης Προσωπικού και Διοικητικής Οργάνωσης του Υπουργείου Εξωτερικών ενημερώθηκε, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 93 και 94 παράγραφος 4 του Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών (ν. 3566/2007), για την ύπαρξη πέντε κενών οργανικών θέσεων στο βαθμό του Πρέσβη. Στο έγγραφο αυτό περιλαμβανόταν επίσης κατάλογος των τριάντα οκτώ Πληρεξουσίων Υπουργών Α΄ που είχαν τα τυπικά προσόντα προς κάλυψη των κενών θέσεων. Στον ανωτέρω κατάλογο ο αιτών καταλάμβανε την δωδέκατη θέση, ενώ από τους τελικώς προαχθέντες ο ... την όγδοη, ο ... την δέκατη έβδομη, ο ... την δέκατη ένατη, ο ... την εικοστή τρίτη και η ... την εικοστή έβδομη. Ειδικότερα, από τους ατομικούς φακέλους καθενός από τους υπαλλήλους αυτούς προέκυπτε η ημερομηνία διορισμού και των προαγωγών του στους διάφορους βαθμούς του κλάδου των διπλωματικών υπαλλήλων, οι θέσεις στην αλλοδαπή στις οποίες υπηρέτησε, τα στοιχεία των φύλλων αξιολόγησης που τον αφορούσαν (χρονολογία, συντάκτης, γενικός χαρακτηρισμός του φύλλου ως ευμενούς, κατά περίπτωση συνοδευόμενου από επισημάνσεις, ή δυσμενούς, εισήγηση για προαγωγή ή μη και, σπανιότερα, ειδικότερα στοιχεία του περιεχομένου του), τυχόν επιβληθείσες πειθαρχικές ποινές, εκφράσεις ευαρέσκειας και ευχαριστήριες επιστολές, καθώς και η προβλεπόμενη ημερομηνία συνταξιοδότησης του υπαλλήλου. Ακολούθως, ο Υπουργός Εξωτερικών απέστειλε το 52599/4.12.2015 έγγραφό του προς την ανωτέρω Διεύθυνση του Υπουργείου Εξωτερικών, με το οποίο ενημέρωσε ότι, κατά τα αναφερόμενα στο έγγραφο αυτό, προέβη σε ενδελεχή μελέτη των υπηρεσιακών φακέλων των ανωτέρω διπλωματικών υπαλλήλων, καθώς και σε συγκριτική αξιολόγηση του έργου τους, της υπηρεσιακής τους απόδοσης σε Πρεσβείες και Διευθύνσεις που έχουν υπηρετήσει, της παρουσίας τους στο Υπουργείο, σε διμερείς, τριμερείς και πολυμερείς συναντήσεις και των αναλύσεων που έχουν πραγματοποιήσει για τη χώρα και τους τομείς της αρμοδιότητάς τους, των τηλεγραφημάτων, που έχουν εκπονήσει, καθώς και άλλων εγγράφων προς την Υπηρεσία, και ότι με βάση τα ανωτέρω κριτήρια, πρότεινε στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας την προαγωγή στο βαθμό του Πρέσβη των προαναφερθέντων πέντε διπλωματικών υπαλλήλων. Κατόπιν αυτών, ο Υπουργός Εξωτερικών, με την από 7.12.2015 αιτιολογική έκθεση προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας πρότεινε την έκδοση του προσβαλλόμενου προεδρικού διατάγματος για την κατ' απόλυτο εκλογή προαγωγή των ανωτέρω πέντε Πληρεξουσίων Υπουργών Α΄ στο βαθμό του Πρέσβη, το οποίο και εκδόθηκε.

6. Επειδή, στο άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος ορίζεται ότι: "Οι δημόσιοι υπάλληλοι ... , εκτός από τις περιπτώσεις που αποχωρούν λόγω ορίου ηλικίας ή παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους.Κατά των αποφάσεων των συμβουλίων αυτών επιτρέπεται προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας, όπως νόμος ορίζει.”. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η συμμετοχή του υπηρεσιακού συμβουλίου απαιτείται για τη μετάθεση, τον υποβιβασμό και την παύση των δημοσίων υπαλλήλων, όχι όμως και για την προαγωγή τους. Είναι δε αδιάφορο, αν τυχόν υπάρχει τέτοια γενική αρχή, εφόσον αυτή είναι δεσμευτική μόνον σε περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν ορίζει αντιθέτως και δεν είναι δυνατό να ανατρέψει το περιεχόμενό του (πρβ. ΣτΕ 1748/2016 Ολομ., 1175/2008, 2176-7/2004, πρβ. και ΣτΕ 1397/2017, 585/2008), η δε σχετική νομοθετική επιλογή δεν προσκρούει σε υπέρτερης ισχύος κανόνες δικαίου (πρβ. ΣτΕ 652-6/2016 Ολομ., 6, 2624/1999 7μ.). Εξάλλου, για την ύπαρξη συνταγματικού εθίμου απαιτείται αφενός η μακρά και ομοιόμορφη πρακτική και αφετέρου η νομική συνείδηση, η πεποίθηση, δηλαδή, όσων ακολουθούν τη συγκεκριμένη συμπεριφορά, ότι εφαρμόζουν επιτακτικό κανόνα δικαίου, από απόψεως δε τυπικού κύρους εξομοιώνεται με συνταγματική διάταξη. Στην προκειμένη περίπτωση, ο τρόπος επιλογής των πρέσβεων ρυθμιζόταν νομοθετικά ήδη από τον δέκατο ένατο αιώνα (ν. ΧΝΣτ/1877, Α΄ 98, άρθρο 37), ενώ η αρμοδιότητα του Υπουργικού Συμβουλίου για την προαγωγή στο βαθμό του πρέσβη θεσπίσθηκε το πρώτον με τα άρθρα 6 και 21 του Κ.Ν. 4952/1931 (Α΄ 220), η άσκηση δε από τότε και στο εξής της οικείας αρμοδιότητας από το Υπουργικό Συμβούλιο οφειλόταν σε ρητή σχετική νομοθετική πρόβλεψη (άρθρο 100 παρ. 1 ν. 419/1976, Α΄ 221, άρθρο 79 παρ. 2 περ. ε΄ ν. 2594/1988, Α΄ 62, άρθρο 10 παρ. 2 ν. 2947/2001, Α΄ 243,) και όχι σε ενέργεια μεπεποίθηση δικαίου συνταγματικής περιωπής, ούτως ώστε να γεννάται συνταγματικό έθιμο. Το γεγονός δε ότι ο κοινός νομοθέτης επέλεξε την άσκηση ορισμένης αρμοδιότητας από συγκεκριμένο όργανο της Διοίκησης, ακόμα και για μακρό χρόνο, δεν εμποδίζει την μεταβολή της αρμοδιότητας αυτής, εφόσον η επιλογή αυτή δεν είναι αντίθετη σε κανόνες δικαίου που έχουν υπέρτερη ισχύ. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο ο αιτών με την κρινόμενη αίτηση προβάλλει ότι το άρθρο 93 παρ. 2 περ. ζ΄ του Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών, με το οποίο απονέμεται για πρώτη φορά στον Υπουργό Εξωτερικών αντί του Υπουργικού Συμβουλίου η αποκλειστική αρμοδιότητα για την προαγωγή στο βαθμό του Πρέσβη, αντίκειται σε συνταγματικώς κατοχυρωμένη γενική αρχή του δικαίου, άλλως σε συνταγματικό έθιμο, σύμφωνα με το οποίο κατά τη διαδικασία που διενεργείται η κρίση για τις προαγωγές των δημοσίων υπαλλήλων πρέπει να μετέχει συλλογικό όργανο, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

7. Επειδή, οι πρέσβεις αποτελούν ειδική κατηγορία υπαλλήλων λόγω της φύσης των καθηκόντων που επιτελούν και της υψηλής θέσης που καταλαμβάνουν στην ιεραρχία του διπλωματικού σώματος, αλλά και της ιδιαίτερης σχέσης εμπιστοσύνης μεταξύ των υπαλλήλων αυτών και της πολιτικής ηγεσίας, δεδομένου ότι καλούνται να συνεργαστούν απευθείας με τον Υπουργό Εξωτερικών στο πλαίσιο άσκησης της εξωτερικής πολιτικής της χώρας, ως εκ τούτου δε, αυτός είναι ο πλέον αρμόδιος να τους επιλέγει στο βαθμό του πρέσβη ως γνώστης του έργου, της σταδιοδρομίας και των εν γένει προσόντων τους. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο ο αιτών με την κρινόμενη αίτηση προβάλλει ότι πλήσσεται η συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της ισότητας, γιατί, κατά το νόμο, οι διπλωματικοί υπάλληλοι προάγονται στο βαθμό του Πρέσβη κατόπιν προτάσεως μονοπρόσωπου οργάνου έναντι των λοιπών δημοσίων πολιτικών υπαλλήλων, οι οποίοι προάγονται αποκλειστικώς μέσω υπηρεσιακών συμβουλίων, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

[...]

9. Επειδή, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, πριν την επιλογή όσων προήχθησαν με το προσβαλλόμενο διάταγμα στον βαθμό του Πρέσβεως έγινε συγκριτική αξιολόγηση όλων των υποψηφίων για προαγωγή από τον Υπουργό Εξωτερικών, η πρόταση του οποίου στηρίχθηκε στο σύνολο των υπηρεσιακών στοιχείων των κρινομένων. Τα στοιχεία αυτά τέθηκαν υπόψη του Υπουργού τόσο με το μνημονευόμενο σχετικό έγγραφο της αρμόδιας Διευθύντριας Προσωπικού του Υπουργείου, στο οποίο ρητώς παραπέμπει η υπουργική πρόταση, όσο και με την υποβολή σε αυτόν και τη μελέτη από τον ίδιο των ατομικών φακέλων των κρινομένων, από τους οποίους προέκυψαν τα δεδομένα που ελήφθησαν υπόψη κατά την επιλογή. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως κατά τον οποίο η γενόμενη επιλογή έγινε χωρίς να προηγηθεί σύγκριση των υποψηφίων με βάση τα απαραίτητα υπηρεσιακά τους στοιχεία, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Περαιτέρω,αβασίμως υποστηρίζει ο αιτών ότι η επιλογή του πρώτου προαχθέντος έγινε κατά παράλειψη του ιδίου, γιατί ο ανωτέρω επιλεγείς ... προηγείτο αυτού κατά τη σειρά αρχαιότητας. Εξάλλου, με τα δεδομένα αυτά, ο αιτών δεν υπερέχει καταδήλως έναντι των λοιπών επιλεγέντων διπλωματικών υπαλλήλων και συνεπώς η πρόκριση των τελευταίων δεν έχρηζε αιτιολογίας. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο ο αιτών προβάλλει ότι η προσβαλλόμενη παράλειψη προαγωγής του είναι παράνομη λόγω έλλειψης αιτιολογίας και κακής χρήσης της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος. Περαιτέρω, δεν αρκεί για να προσδώσει στον αιτούντα κατάδηλη υπεροχή, όπως αβασίμως υποστηρίζει, το γεγονός ότι έχει λάβει παράσημα και εκφράσεις ευαρέσκειας, γιατί εκφράσεις ευαρέσκειας και ηθικές ανταμοιβές έχουν λάβει και οι επιλεγέντες (πρβ. ΣτΕ 194/2012, 3576/2011, 1164/2010, 3190/2003, 1134/2000). Τέλος, κατάδηλη υπεροχή δεν προσδίδει στον αιτούντα ούτε το ότι έχει υπηρετήσει σε μεγάλο αριθμό Διπλωματικών Υπηρεσιών στην αλλοδαπή και Διευθύνσεων στην ημεδαπή, σε αντίθεση με τον τέταρτο προαχθέντα, ο οποίος, κατά τον αιτούντα, έχει εμπειρία κυρίως στις ελληνογαλλικές σχέσεις και τα Βαλκάνια, και την πέμπτη προαχθείσα, η οποία, κατά τον αιτούντα, έχει εμπειρία κυρίως στη Λατινική Αμερική και την Ασία και στερείται υπηρεσίας σε κρίσιμες διευθύνσεις της Κεντρικής Υπηρεσίας (πρβ. ΣτΕ 3190/2003). Οι ίδιοι δε ισχυρισμοί, κατά το μέρος που αναφέρονται στη σπουδαιότητα των θέσεων στις οποίες έχει υπηρετήσει ο αιτών και των σημαντικών πρωτοβουλιών και ενεργειών που έχει φέρει επιτυχώς εις πέρας κατά τη διάρκεια της σταδιοδρομίας του, όπως αναλυτικά εκτίθενται στην κρινόμενη αίτηση, από τις οποίες προκύπτει η “μεγαλύτερη εμπειρία του σε όλους τους τομείς”, είναι απορριπτέοι ως απαράδεκτοι, γιατί πλήττουν την ανέλεγκτη ακυρωτικώς ουσιαστική κρίση και εκτίμηση του Υπουργού Εξωτερικών σχετικά με την αξιολόγηση των προσόντων των υποψηφίων (ΣτΕ 1134/2000, 3190/2003, πρβ. ΣτΕ 3576/2011, 245, 3135/2004).

10. Επειδή, με τα δεδομένα αυτά, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απορρίπτει την αίτηση.

Διατάσσει την κατάπτωση του παραβόλου.

Επιβάλλει στον αιτούντα τη δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, η οποία ανέρχεται σε τετρακόσια εξήντα (460) ευρώ.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 7 Μαΐου 2018

Η Προεδρεύουσα Αντιπρόεδρος Ο Γραμματέας

Αικ. Σακελλαροπούλου Ν. Βασιλόπουλος